La Costituzione
L’articolo 3 della Costituzione italiana stabilisce un principio che riguarda anche l’accesso alle cure:
Articolo 3
«Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.
È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese».
L’articolo 32 precisa poi che cosa significhi tutelare la salute:
Articolo 32
«La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti.
Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana».
La salute di chi?
Di tutti, senza che la possibilità di curarsi debba dipendere dal reddito o dal luogo di residenza. L’eguaglianza affermata dalla Costituzione non consiste soltanto nel riconoscere a ciascuno gli stessi diritti sulla carta: richiede anche che quei diritti possano essere esercitati nella vita quotidiana. È qui che le promesse incontrano l’organizzazione concreta dei servizi.
L’altro giorno Giulio ha chiamato il servizio di prenotazione della Regione Lombardia per fissare una visita in provincia di Milano. La prima data disponibile era nel 2028. Gli sono state poi proposte altre possibilità, sempre all’interno della regione, ma a distanze comprese fra 30 e 170 chilometri. Non sappiamo se nelle altre regioni la situazione sia analoga. Sappiamo però che un diritto rischia di diventare teorico quando, per esercitarlo, occorre attendere anni o affrontare spostamenti che non tutti possono sostenere.
Il problema è sotto gli occhi di tutti. Ma a chi bisogna chiedere di risolverlo? Allo Stato, alle regioni, alle strutture sanitarie? La tentazione sarebbe quella di dire: basta con le differenze territoriali, torniamo a una gestione interamente nazionale. Prima di arrivare a una conclusione del genere, tuttavia, conviene comprendere come funziona il sistema e da dove proviene.
In Italia la tutela della salute si articola su più livelli. Lo Stato, attraverso il Ministero della Salute e gli altri organismi competenti, definisce gli indirizzi generali e i livelli essenziali di assistenza, i cosiddetti LEA, che devono essere garantiti in tutto il Paese. Le regioni programmano e organizzano i servizi sui rispettivi territori, utilizzando le aziende sanitarie e ospedaliere. Infine, le strutture e gli operatori erogano concretamente le prestazioni. La distinzione è importante: una competenza regionale non cancella la responsabilità nazionale di garantire i diritti.
La Lombardia ha una propria organizzazione, nella quale operano le ATS, Agenzie di Tutela della Salute, e le ASST, Aziende Socio-Sanitarie Territoriali. Le prime svolgono funzioni di programmazione, vigilanza e governo della rete territoriale; le seconde gestiscono servizi e strutture, compresi gli ospedali che ne fanno parte. Queste sigle non descrivono però l’intero sistema italiano: altre regioni hanno adottato modelli e denominazioni differenti. Già questa varietà rende difficile al cittadino capire a chi rivolgere una domanda o un reclamo.
La storia aiuta a comprendere la complessità di questo assetto. Per secoli ospedali e luoghi di assistenza sono nati anche dall’iniziativa di comunità cittadine, istituzioni religiose e benefattori. Milano offre un esempio significativo: la prima pietra dell’Ospedale Maggiore, la Ca’ Granda, fu posta il 12 aprile 1456. Gli antichi ospedali non erano quelli che conosciamo oggi: accoglievano poveri, malati e persone prive di riparo. Soltanto con il progressivo sviluppo della medicina, delle tecniche diagnostiche e delle terapie — basti pensare alla diffusione della penicillina nel Novecento — si è affermato il moderno ospedale come luogo specializzato di cura.
La svolta decisiva per l’Italia è arrivata nel 1978, quando la legge n. 833 ha istituito il Servizio sanitario nazionale. Si è passati così da una pluralità di forme di assistenza a un sistema fondato sul principio dell’universalità. La presenza di servizi radicati nei territori non è dunque un’anomalia da eliminare; il punto è evitare che le diverse capacità organizzative producano diseguaglianze nell’accesso alle cure.
La politica che cosa propone? Durante la campagna elettorale del 2022, l’abbattimento delle liste d’attesa e il rafforzamento degli organici sanitari sono stati temi ricorrenti. Restavano, e restano, differenze sul rapporto fra gestione centrale e autonomie regionali, sull’ammontare delle risorse e sul ruolo delle strutture private. Ma una promessa di assunzioni non basta: i medici devono essere formati, gli specialisti devono poter completare il loro percorso e infermieri e altri professionisti hanno bisogno di condizioni di lavoro che rendano sostenibile il servizio pubblico.
Anche il rapporto fra pubblico e privato richiede una distinzione. Una struttura privata accreditata può erogare prestazioni nell’ambito del Servizio sanitario nazionale, secondo regole e tariffe stabilite; un’altra cosa è rivolgersi al privato pagando interamente di tasca propria. Se chi ha urgenza o disponibilità economica riesce a farsi visitare e chi non può pagare resta in attesa, la distanza fra il diritto proclamato e quello effettivamente garantito diventa evidente.
Pensare che tutte le difficoltà possano essere risolte con un provvedimento nazionale sarebbe semplicistico. Ma sarebbe altrettanto sbagliato sostenere che, essendo la sanità organizzata regionalmente, lo Stato possa limitarsi a distribuire fondi. La programmazione delle risorse, la definizione di standard comuni, il controllo dei risultati e gli interventi dove i servizi non assicurano i livelli essenziali restano questioni nazionali. Le regioni, dal canto loro, devono tradurre gli obiettivi in prestazioni accessibili.
In questa prospettiva meritano attenzione le Case della comunità, pensate per avvicinare ai cittadini una parte dell’assistenza sanitaria e sociosanitaria: medicina di prossimità, attività infermieristiche, orientamento ai servizi, prevenzione e presa in carico delle persone con bisogni continuativi. In alcuni luoghi possono trovare spazio in edifici sanitari già esistenti, anche ex piccoli ospedali, oppure in strutture nuove. Non sono però semplicemente ospedali ribattezzati e non sostituiscono le cure specialistiche e ospedaliere.
Il decreto ministeriale n. 77 del 2022 ha fissato modelli e standard nazionali dell’assistenza territoriale; il PNRR ha finanziato anche la realizzazione e l’attivazione delle Case della comunità, con obiettivi previsti per il 2026. Non basta però aprire un edificio e collocarvi un’insegna. Una struttura funziona soltanto se dispone di personale, orari, strumenti e collegamenti reali con medici di famiglia, servizi specialistici e ospedali. La questione più difficile, dunque, riguarda ancora una volta le persone che dovranno farla funzionare.
Occorre programmare per tempo i percorsi universitari, la formazione specialistica e il reclutamento di medici, infermieri e altre figure professionali, oltre a rendere più attrattivo lavorare nel servizio pubblico. Il ricorso a professionisti provenienti dall’estero può rispondere a carenze immediate, quando avviene con titoli riconosciuti e adeguate garanzie, ma non può sostituire una politica stabile di formazione e di assunzioni. Su questo terreno si misurano decisioni i cui effetti si vedranno a distanza di anni.
C’è poi una questione che precede qualsiasi discussione sulle competenze: conoscere i tempi reali d’attesa. Nel 2026 è stato adottato il Piano nazionale di governo delle liste d’attesa 2026-2028, che prevede strumenti comuni di monitoraggio e una maggiore integrazione delle agende di prenotazione del pubblico, del privato accreditato e dell’attività intramuraria. È un passaggio utile, ma il risultato va misurato sulle prestazioni effettivamente ottenute. Occorre sapere quante persone rinunciano a curarsi, quali visite richiedono gli spostamenti più lunghi, dove mancano gli specialisti e quanto pesa la differenza fra una prestazione urgente e una programmabile. L’esperienza di una singola telefonata non può sostituire queste informazioni; può però indicare una domanda alla quale i dati pubblici devono rispondere.
Un altro nodo è il rapporto fra investimenti e spesa corrente. Costruire o ristrutturare una Casa della comunità richiede risorse; mantenerla aperta, con personale sufficiente e continuità di servizio, ne richiede altre, anno dopo anno. Per questo un programma sanitario credibile dovrebbe indicare non soltanto quanto denaro intende stanziare, ma anche come impiegarlo, con quali priorità e quali risultati verificabili: riduzione dei tempi d’attesa, accessibilità territoriale, copertura degli organici, continuità assistenziale. Senza obiettivi pubblici e verifiche periodiche si rischia di discutere all’infinito sulla quantità dei finanziamenti, senza capire se migliorano davvero la vita dei cittadini.
Alla fine la domanda politica è meno astratta di quanto sembri: chi risponde del fatto che una visita venga fissata a due anni di distanza? Non basta attribuire la colpa a Roma, alla regione o alla direzione di un ospedale. Ogni livello di governo deve rendere conto delle decisioni che gli competono, senza nascondersi dietro quelle degli altri. Alle prossime elezioni vorrei leggere programmi capaci di spiegare come si intende garantire, in tempi ragionevoli e senza discriminazioni territoriali o economiche, quel diritto alla salute scritto nella Costituzione. Il vero banco di prova non sarà il numero delle promesse, ma la possibilità di verificarne l’attuazione.
Riferimenti essenziali
Costituzione, artt. 3 e 32 — Senato della Repubblica: www.senato.it
Servizio sanitario nazionale e ripartizione delle competenze — Ministero della Salute: www.salute.gov.it
Legge 23 dicembre 1978, n. 833 — Normattiva: www.normattiva.it
Piano nazionale di governo delle liste d’attesa 2026–2028 — Ministero della Salute: www.salute.gov.it
Case della comunità e obiettivi PNRR — Ministero della Salute: www.pnrr.salute.gov.it
Storia della Ca’ Granda — Fondazione IRCCS Ca’ Granda Ospedale Maggiore Policlinico: www.policlinico.mi.it
